A EUROPA DOS CIDADÃOS TEM MEDO DOS CIDADÃOS DA EUROPA

A história é fácil de resumir, não tanto de explicar: os dirigentes europeus entenderam necessário dotar a União Europeia (EU) de uma Constituição, semelhante na forma àquelas que regem a generalidade dos seus Estados-membros, a pretexto de que as suas regras de funcionamento, adoptadas ainda antes do alargamento a Leste, não lhe permitiriam funcionar, com um mínimo de eficácia, com 25, 27 ou mais países, mas sobretudo para assinalar a sua vocação de união política pan-europeia, legitimada pelos seus cidadãos. Estes, porém, recusaram uma tal legitimação, pois, como é sabido, franceses e holandeses chumbaram em referendo a ratificação do texto constitucional (como outros teriam provavelmente chumbado, se tivesse chegado a sua vez).



Foi então decretado um período de reflexão – que faremos nós com esta Constituição? – que chegou agora ao fim e cujo resultado é em boa medida o inverso do pretendido com o processo constitucional: para resolver os problemas de funcionamento institucional da União (que, afinal, não exigiam uma Constituição…), o essencial da parte operativa da antiga Constituição será vertido num projecto de tratado dito abreviado, que não invoca a qualidade de Constituição, que não contém a simbologia e a terminologia de tipo federal que aquela continha (declaração expressa do primado do direito europeu e referências ao hino e à bandeira, assim como a um Ministro dos Negócios Estrangeiros da UE) e que, sobretudo, a pretexto dessa transformação formal, se furtará, em muitos Estados-membros (incluindo provavelmente Portugal) ao voto do eleitorado. E tal será o triste fim do projecto de Constituição europeia: disfarçado de minitratado, por temor ao voto dos europeus!

Como foi possível chegar até aqui, e como explicar agora este indisfarçável fracasso?
O mais simples será invocar o erro de cálculo: a União, como a Comunidade que a precedeu, cresceu sempre segundo uma estratégia gradualista e de pequenos passos, na lógica da qual uma aceleração indevida implicava o risco de desequilíbrio e queda.
A Constituição terá assim surgido antes de tempo e sem a devida preparação: a tese é simples mas também simplista; primeiro, porque a dimensão, importância e complexidade da União hoje justificam bem a existência de uma lei fundamental que estruture a sua ordem jurídica e, segundo, porque do ponto de vista substancial a abortada Constituição se aproximava muito do tratado que irá substitui-la – e (quase) ninguém sustenta que este irá constituir um imprudente salto no escuro.

A diferença, portanto, mais do que no conteúdo, está na forma, e é esta, por uma vez, que explica o impasse do projecto político europeu.
A forma Constituição, por oposição à forma tratado, foi pretendida para radicar a construção europeia nessa entidade de contornos difusos que é o demos europeu, de cujo poder constituinte a UE seria a emanação.
We, the peoples: a União deixaria assim de pertencer antes de mais aos seus Estados-membros, de estar sujeita à lógica de hard power a que obedecem as suas relações de poder e de beneficiar apenas de uma legitimidade política indirecta, por ser mediatizada na sua relação com os eleitorados europeus pelas instâncias nacionais.
Em vez disso, seria numa legitimidade supranacional que ela se fundaria, e numa relação directa com os diversos eleitorados nacionais, funcionando para o efeito como um único eleitorado europeu.
Mesmo que a Constituição europeia fosse, nas insensíveis categorias do direito internacional público, um tratado como os demais a que foi simplesmente atribuída a designação de constitucional, a sua entrada em vigor assinalaria simbolicamente uma mudança de género da UE, que deixaria de ser uma organização internacional para se aproximar decisivamente da categoria de federação supranacional.

A diferença está na forma

A questão é que este suposto exercício do poder constituinte foi na realidade encenado pelas instâncias intergovernamentais vigentes e esteve longe de constituir a afirmação genuína de uma identidade democrática nascente: não foi o demos europeu que impôs a sua Constituição, foi o Conselho Europeu quem lha concedeu, a benefício da sua própria legitimidade. Ficaram mais uma vez à vista as limitações do voluntarismo político e da engenharia institucional quando ensaiadas no caso europeu: tal como a eleição directa do Parlamento Europeu, a partir dos anos 70, não criou ipso facto uma vida partidária europeia e um debate político europeu, conforme prova a persistente taxa de abstenção que se verifica nas eleições europeias, também não seria a outorga pelas instituições europeias de uma Constituição que faria nascer, como que mecanicamente, um espaço público europeu e uma identidade política europeia, em que os cidadãos dos 27 Estados-membros passariam na sua maioria a rever-se.



Quererá isto dizer que a União Europeia não poderá atingir nunca uma fase constitucional, que será impossível a sua transformação de organização internacional em federação supranacional e que os fiéis depositários da lealdade política dos europeus serão para sempre, e em vez dela, os seus Estados-membros?
Na verdade, o que quer que cada um pense dos méritos e deméritos do Estado-nação e da sua adequação aos tempos que correm, parece por demais evidente que, ao menos na Europa, as velhas nações levam sobre uma jovem construção política como a criada por Jean Monnet uma enorme vantagem, porque souberam produzir ao longo dos séculos mitos e símbolos capazes de gerar afectos e lealdades como a UE não conseguirá tão cedo (se é que alguma vez) gerar.
Isto por um lado; mas por outro é igualmente indiscutível que, tábua rasa feita a mitos, símbolos, afectos ou lealdades, já competem hoje à instância europeia decisões que escapam de facto à capacidade que tem cada um dos seus Estados-membros de decidir (e que estariam por hipótese, numa perspectiva democrática pura, mais bem entregues ao eleitorado europeu do que às obscuras combinações dos governos nacionais) e que, mais importante ainda, os europeus pedem mesmo (a quem saiba ouvi-los) políticas europeias, tomadas em nome de We, the peoples of Europe.

Já dizia Jacques Delors que ninguém se toma de amores por um mercado interno e poderia acrescentar-se que ninguém se apaixona por tratados ou constituições que não são sentidos como necessidades senão como fardos ou imposições, categorias abstractas que se algum conteúdo concreto têm é contrário às expectativas e anseios da grande maioria da população. Tome-se por exemplo a moeda única: à parte a sua dimensão simbólica (largamente insuficiente para redireccionar sentimentos de pertença do Estado nacional para a União, como é óbvio) e as suas virtualidades no domínio global, que o europeu comum não sente, a sua introdução significou para este, para além de uma indesmentível experiência inflacionária, a realidade de uma política monetária rigorista, que Jean-Claude Trichet se compraz em recordar trimestralmente, em lugar do prometido crescimento. O anúncio da união económica e monetária não gerou nenhuma vaga de fundo em favor do projecto europeu, como a criação de um ministro dos negócios estrangeiros europeu também não a iria criar – e, no entanto, parece evidente que houve, e há, uma política externa europeia possível, pela qual os europeus foram e são capazes de sair à rua, e que uma política económica assente na defesa do chamado modelo social europeu seria igualmente susceptível de unir em seu torno a maioria dos europeus.

Por outras palavras: se a invenção de símbolos ou o desenho de Constituições abstractas não é suficiente para ganhar a confiança dos europeus, políticas concretas poderão sê-lo, e só uma abordagem por assim dizer substantivista da integração europeia conseguirá dar-lhe aquilo que dramaticamente lhe falta: o interesse e o apoio dos eleitores.
É ilusório pensar que a Europa política poderá avançar através do apuramento de formas institucionais apenas, que depois o debate político se encarregará de preencher: não há antes e depois neste processo, e todas as analogias históricas possíveis parecem demonstrar que só se se confundir com causas concretas e substantivas pode a causa europeia aspirar a ser entendida como útil e necessária pelos cidadãos da União. E no essencial, essas causas só podem ser duas: a da defesa da paz e a do modelo social europeu.

A causa da Europa é uma Europa de causas

Com efeito, as históricas manifestações contra a guerra do Iraque, em 2003, a que a posição francoalemã no Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (ONU) ofereceu um importante respaldo político, constituíram o mais significativo acontecimento político pan-europeu das últimas décadas e forneceram uma das únicas fundações possíveis de um consenso maioritário em todos os Estados-membros da União.
A par da paz (no sentido genérico de uma política externa independente, que seja hostil ao conceito de choque das civilizações e valorize a mediação mais do que a força na resolução dos conflitos mundiais), só a defesa do modelo social europeu (uma realidade que, muito em síntese, recobre as múltiplas formas de prevenir que a moderna globalização económica imponha aos europeus as suas piores consequências sociais e ambientais) parece poder constituir uma causa política ao mesmo tempo suficientemente distintiva do Velho Continente e abrangente das suas diferentes parcelas para desempenhar um papel motor e fazer avançar a causa europeia.

Descartada que está a invenção de uma mitologia federalista, a adesão afectiva e emocional dos europeus a uma Europa culturalmente diversa mas politicamente unida só será possível mediante o estabelecimento ou a clarificação de um ethos comum. Ora este dificilmente será viável se assentar apenas em valores abstractos (o famoso patriotismo constitucional), devendo ao invés declinar-se também em políticas concretas, que consubstanciem esses mesmos valores.
Se, para além dos princípios clássicos da democracia liberal (direitos do Homem, autonomia pessoal, democracia, Estado de direito) e do cosmopolitismo (cuja invocação parece particularmente adequada a uma comunidade que pretende realizar a unidade na diversidade do Continente europeu), os valores fundamentais da Europa política se estenderem igualmente à não-violência e à solidariedade, estarão alinhados com aquelas causas orientadoras a ponto de poderem ser entendidos pelo comum dos europeus.

A Europa tem de rever com urgência o seu processo de tomada de decisão e a forma de funcionamento das suas instituições, porque a dinâmica intergovernamental, alimentada pelo alargamento a Leste, pode estar em vias de hipotecar o projecto político europeu; ainda assim, não ficaria resolvido o seu problema de fundo, que é o do divórcio crescente entre as suas atribuições e competências, equiparáveis pela sua extensão e complexidade às de uma administração federal, e a legitimidade política de que goza, meramente indirecta e comparável à de uma organização internacional.

Em resumo, o processo constitucional falhou porque não mereceu a confiança da maioria dos cidadãos europeus, que recusou às instituições da UE a legitimação que estas lhe pediram.
Mas, como sempre, o eleitorado tinha razão, porque o suposto processo constitucional consistia na realidade num mal disfarçado processo intergovernamental, levado a cabo por um pessoal político que, por vezes, não parece ainda conformado com a entrada dos cidadãos no debate europeu, ocorrida sobretudo a partir do referendo dinamarquês de 1992 e agora sem retorno.


Será possível imaginar uma solução de fundo para esta crise, que reconcilie a Europa dos cidadãos com os cidadãos da Europa?
A curto prazo, parece que não.

António Figueira